国家安全有法有天

国家安全有法有天

二零零六年二月六日

美国司法部长冈萨雷斯二月六日清早来到国会山，开始了在参议院法制委员会作证。用华盛顿通行的政治术语来说，他将要被参议员们放到火上“煎烤”一顿。今天煎烤的这道菜，是政府的耳朵。一贯说话谨慎的冈萨雷斯部长如果不小心，就有可能连带政府的耳朵一起被烤糊了。
“我来到这里向各位汇报，司法部得出的结论是，总统监视恐怖分子的计划是符合法律与宪法的。”冈萨雷斯在作出了上面的开场白之后接着宣告：“在这场非常规的战争中，我们必须找到恐怖分子在国外藏身的地方，以及在美国国内暗藏的恐怖分子。”他解释说，政府的监听计划，是二十一世纪反控的必要手段。
这场听证会已经酝酿了相当一段时间。国会要通过听证会来辩论美国国家安全局监听计划的合法性。对于布什政府来说，赢得这场争论至关重要。
政府的耳朵伸到国内
负责监听电话和监视电子邮件的美国的国家安全局是世界上间谍机构中无可争议的龙头老大。虽然安全局的名声远不似鼎鼎大名的中央情报局那么响亮，但是它每年的预算却比中情局高出百分之二十，雇员人数也超过后者百分之二、三十。安全局的雇员中没有令人胆寒的冷血杀手或者神秘莫测的零零七，但是却有大批顶尖的科学家。安全局雇用的有博士学位的数学家超过了世界上任何政府或者私人机构。半个多世纪以来，安全局遍布世界的监听网络是美国政府在外部世界的耳朵。
尽管世界上千千万万人的通话、通讯都遭到安全局的监视，美国法律却不允许这个耳朵随意伸到国内来。政府需要在美国国内进行监视活动－－尤其是监视美国公民－－必须有法庭批准，否则调查得到的结果不被法律承认。这与警察非法搜查住宅或者汽车，哪怕在里面找到了被害者的尸体，也不得不放走杀人犯是基于同样的法律基础。
因此，当《纽约时报》在去年十二月十六日登载了关于国家安全局在没有法庭许可的情况下监听从美国打出的国际长途电话的长篇报道之后，不仅是民主党人和自由派，甚至许多共和党内的人士也对政府的做法发出了质疑。人们问：如果政府有权随意监视公民，美国人引以为自豪的法律体制是否会遭到侵蚀，是否会最终被毁坏？民意测验反映，布什政府的公信力一时间因此而大为下降。
善于控制舆论的白宫很快便找到了扭转局势的办法。布什总统亲自出面，将原来被媒体称作“监听”（eavesdropping）或者“国内监视计划”（domestic surveillance program）改为“恐怖分子监视计划”(terrorist surveillance program)。这样一改，民众听起来果然顺耳多了。总统接着以攻为守，宣称：“如果有人与基地组织通话，我们就是要监听。”许多本来对政府做法半信半疑的人听了这番话之后也点了头。总统在民意测验中就此跟着上去了几个百分点。
然而，关于监听计划的合法性的争论却并没有因此而偃旗息鼓。国会和民间的反对派人士一直在不依不饶地追问：监听计划为什么不能够在法庭的监督下进行？抛开法律程序，是否意味着行政权力正在日益摆脱立法和司法部门的制约？国家安全局到底在没有得到法庭批准的情况下监听、监视了多少美国公民的通讯？这对于反控战争到底有多大重要性？
监听的法律程序
与世界各国一样，美国的情报和警察部门在追踪间谍或者罪犯的时候，很容易自觉或者不自觉地跨越法律的界限。固然，繁琐的法律会让执法部门感到碍手碍脚，可一旦越过法律的界限，执法者和罪犯之间的界限也就模糊了起来。
第一次世界大战后，美国开始进入世界大国的行列。在这个过程中，美国的情报部门也日益发展，成为世界上顶尖的情报机构。而如何限制情报部门的权力、如何在保障公民自由和隐私的前提下保卫国家安全，也就构成了立法机构与行政机构之间长期的争执。
情报部门属于行政机构范围。在冷战开始的一九四七年成立的中央情报局与一九五二年由军队监听部门合并成立的国家安全局负责在国外的情报搜集工作，对在美国国内外国间谍或者恐怖分子活动的监视，由联邦调查局来进行。中情局和国安局是独立的机构，联邦调查局隶属司法部。按照当时制定的法律，国安局与中情局不得介入在美国国内的调查活动。同时，中情局与国安局也不像联邦调查局那样必须遵守严格的财务制度或者受到立法部门的日常监督。
在五十年代麦卡锡主义盛行的时期，联邦调查局在没有经过法庭批准的情况下，对大批左翼人士进行了监视跟踪调查，并且将其中许多人列入了黑名单，给他们的就业和生活带来了重重困难。中央情报局也在不同程度上卷入了这些调查活动。到六十年代民权运动和反越战运动期间，联邦调查局以国家安全的名义，对包括马丁˙路德˙金在内的民权运动领袖和反战积极分子进行监听监视。这些活动被曝光后引起了美国人的公愤。在水门事件被揭发出来后，人们发现水门窃案中领头的竟然是中情局退役的情报官员。所有这一切，导致了国会在一九七八年通过了“外国情报监视法案”（Foreign Intelligence Surveillance Act）。
根据这一法案，总统有权通过司法部授权对国外人士或者机构组织的活动进行监视（包括监听和搜查），一年之内不需要经过法庭批准。对于美国国内的组织和人士――特别是美国公民――的监视则必须经过特别法庭的批准。为此，该法案还专门授权司法部组成一个秘密的“外国情报监视法庭”，负责批准在国内的监视活动。如果发生了紧急情况，政府也可以在开始监听之后的七十二小时之内到法庭申请许可。虽然这个法庭基本不会否决行政部门的要求，但是有了这点司法程序，行政权力就受到了一定的法律制约。
法律之间有冲突？
国家安全局没有通过法庭批准就监听美国国内与海外通话与电子邮件的消息传出之后，行政部门是否违反了法律，就成了支持与反对白宫的做法的两派人争论的核心。
值得注意的是，许多温和派的共和党人对行政部门的做法也在表示反对。传统上，共和党人对政府权力的扩大历来持怀疑态度。因此，包括参议院法制委员会主席斯别科特以及曾经与布什竞争总统提名的麦凯恩参议员都公开指出，白宫的监听计划完全没有法律根据。这个计划本身是非法的。民主党人自然也点头同意。这些参议员指出，如果白宫认为现有的法律已经不能适应反恐战争的需要，就应该到国会去要求重新立法，而不是撇开法律擅自行动。
前任司法部长阿什克罗夫特有着极端保守的名声，可似乎他也不同意这个监听计划。二零零四年，当时的司法部副部长科梅质疑该计划，并且向白宫表示司法部将不予以支持。白宫办公厅主任卡尔以及当时的白宫法律顾问冈萨雷斯一同前往医院探望正在生病的阿什克罗夫特，抱怨那位副部长死心眼，让阿什克罗夫特却站在他的下属这边，让白宫相当失望。
冈萨雷斯当上司法部长之后，让下属为监听计划寻找法律根据。司法部的专家于是得出了这样的结论：九一一之后，国会通过法案，授权总统采取“一切必要与适当的”手段来消灭基地组织及其恐怖活动。虽然法案中没有明确写出“监听监视”的字样，法案的精神显然已经赋予了总统这样的权力。
可是反对一方的法律专家提出，即便冈萨雷斯的说法成立，监听计划仍然缺乏法律依据。根据美国法律的习惯，在两条法律冲突的情况下，采用的将是更加具体的那条。否则就需要进行新的立法。也就是说，一九七八年的“外国情报监视法案”对监听提出了非常具体的规定，而二零零一年的反恐法案却没有这一条文。如果白宫有意改变法律，必须到国会寻求新的立法。
人们估计，这段公案将打上最高法院，由大法官来作出最后判决。
防止了恐怖袭击？
白宫一直宣称，在监视恐怖分子的过程中，如果行政部门必须向法庭申请许可，就会耽误宝贵的时间。总统还亲自保证，这个监听计划帮助美国防止了新的恐怖袭击。
媒体在深入调查的过程中，却发现政府的说法与事实有出入。在过去四年多里面，国家安全局在没有法庭批准的情况下大概监听了五千多美国国内的人与国外的通话和通讯。成千上万的电话与电子邮件受到监视，但到头来情报部门却只能确认不到十个人具有真正犯罪的嫌疑。许多学生、记者、学者等等因为兴趣而通过互联网或者公共图书馆查阅有关基地组织的资料，却无端被列入了遭到监听监视的名单。有安全局内部的官员悄悄向媒体透露说，安全局的办法是根据一个有嫌疑的电话一路撒网式追踪，大批不相干的人也被套入其中。如果任这一计划不受法律限制来发展，安全局目前的能量，可以监听数百万美国人的电话，造成所有打国际长途的人都有可能受到监听的局面。
这条消息让不少原来觉得事不关己的美国人开始感到担心。美国建国的主要原则之一，就是公民的自由不能够遭受政府侵犯。宪法第四条修正案明确规定：人民的人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和扣押的权利不得侵犯。美国人享受了二百多年的这种自由，是不是会因为反恐而丧失呢？这种可能性令许多人感到不寒而栗。